Déficits Democráticos en África

En inglés: Democratic Deficits in Africa.

Tras la oleada de democratización que barrió el continente a principios de los años noventa, muchos países africanos avanzaron considerablemente en la liberalización de sus sistemas políticos y en el establecimiento de instituciones democráticas hasta principios de la década de 2000. Sin embargo, la democracia africana ha experimentado un crecimiento lento, un estancamiento del progreso y, en algunos casos, un retroceso en la última década. Una buena parte de la literatura atribuye en gran medida esta tendencia al ambiguo y menguante compromiso de las élites políticas nacionales y continentales de África, así como a unos acontecimientos internacionales cada vez menos propicios. Pero también ve signos de la probable supervivencia de la democracia africana en la fuerte y creciente demanda de democracia y sus bienes asociados entre los ciudadanos de a pie.

Caminos hacia la Democracia en África

Uno de los debates más importantes y controvertidos de la ciencia política se refiere a la medida en que el pasado da forma al presente y, por extensión, al futuro. En otras palabras, ¿hasta qué punto pueden utilizarse los acontecimientos pasados como guía de las trayectorias actuales -como sugieren, por ejemplo, las teorías dependientes de la trayectoria que se centran en cómo las decisiones tomadas ayer dan forma a las opciones a las que se enfrentan los actores políticos hoy? ¿Cuáles son los factores más importantes que determinan que un determinado país (o institución o proceso) siga una trayectoria concreta en lugar de otra? ¿Y hasta qué punto estos procesos determinan realmente lo que viene después en lugar de simplemente hacer más o menos probables ciertos resultados? Dicho de otro modo: ¿qué diferencia hace la agencia individual o colectiva, y son las coyunturas críticas históricas realmente críticas?

Estas preguntas son especialmente pertinentes cuando se trata de la cuestión de la consolidación democrática por tres razones:

En primer lugar, la democratización es claramente un proceso que lleva muchos años (algunos dirían que generaciones o siglos) y, por tanto, es especialmente susceptible de ser pensado en términos de dependencia del camino. En segundo lugar, la tentación humana de leer el progreso teleológico hacia niveles más altos de democracia y desarrollo en los acontecimientos contemporáneos significa que tenemos que estar constantemente en guardia para no introducir inconscientemente una forma de dependencia del camino inevitable en nuestro pensamiento sobre la democratización. En tercer lugar, gran parte de las investigaciones más interesantes que han seguido variantes de este tipo de análisis, como el institucionalismo histórico, han estudiado las transiciones democráticas y los procesos relacionados.

Aunque la mayoría de estos trabajos destacan la centralidad de los legados institucionales a largo plazo, se ha prestado relativamente poca atención a la cuestión de cómo, desde el punto de vista metodológico, se puede realizar mejor este tipo de análisis (con importantes excepciones). También ha habido relativamente pocos esfuerzos por volver atrás y comprobar realmente si algunos de los patrones/predicciones identificados se mantienen realmente en un universo más amplio de casos, o una vez que ha pasado el tiempo suficiente para que los procesos relevantes se desarrollen. Para empezar a abordar estas debilidades de la literatura, este texto comienza exponiendo algunas de las principales formas en que los politólogos africanistas han pensado en la dependencia del camino en los últimos tiempos. A continuación, procede a resumir un argumento presentado en Democracia en África y a evaluar hasta qué punto las limitaciones identificadas en ese libro han seguido dando forma a las trayectorias de los Estados que se debatieron.

En este texto también se argumenta que los trabajos sobre las instituciones políticas han tendido a centrarse demasiado en las instituciones formales, como las constituciones y las legislaturas, o en las instituciones informales, como las normas ampliamente extendidas, sin prestar suficiente atención a cómo interactúan ambas.  Nótese que las instituciones se entienden aquí como restricciones ideadas por el ser humano que estructuran las interacciones políticas, económicas y sociales. Pueden ser formales (codificadas, oficiales, «de ladrillo»), como las legislaturas y las constituciones, o informales (normas, costumbres, prácticas establecidas).

Esto es desafortunado, ya que las perspectivas de institucionalización -es decir, de que las instituciones formales funcionen sobre la base de sus normas oficiales- dependen de que las instituciones formales e informales sean competitivas y complementarias. En consecuencia, el texto sostiene que cualquier marco de dependencia de la trayectoria que construyamos que no tenga en cuenta las instituciones informales sólo puede proporcionar una guía parcial sobre las probables trayectorias democráticas de los Estados africanos.

Enfoques y Cuestiones

En este ámbito se pueden formula algunas preguntas críticas: ¿cuándo vemos que las viejas instituciones se derrumban? ¿Cuándo se faculta a las élites para construir otras nuevas? ¿Y exactamente cómo las decisiones tomadas en estos momentos dan forma a los acontecimientos futuros? Las respuestas a estas preguntas nos devuelven a la noción de choque externo. Este es el tercer tipo de factor que es particularmente probable que provoque una coyuntura crítica. En el contexto político, una conmoción de este tipo puede ser un periodo de colapso económico que socave la credibilidad de los acuerdos anteriores o un acontecimiento que genere cambios sociales de gran alcance, como una guerra o una hambruna.

En el contexto africano, hay una serie de acontecimientos o desarrollos que podría decirse que han desempeñado este papel. Tal vez el ejemplo más claro sea el de la dominación colonial, cuando surgieron nuevas instituciones que son relativamente fáciles de identificar porque fueron el resultado de la introducción de estructuras políticas y económicas externas que -en la mayoría de los casos- tenían pocos antecedentes directos. Por ejemplo, el tipo de sistema de tierras impuesto por las potencias coloniales -ya sea el «neoconsuetudinario», en el que se esperaba que cada «tribu» gestionara su propia tierra, o un modelo «estatista» controlado por el gobierno- ha desempeñado un profundo papel en la configuración de la evolución económica y política desde entonces.

La tarea a la que se enfrentan quienes tratan de entender la continuidad y el cambio en el África contemporánea es, por tanto, aplicar un análisis igualmente riguroso para avanzar en nuestra comprensión de la política del continente desde la década de 1990. Esto implicará abordar la cuestión de lo que facilita una coyuntura crítica, cómo dichas coyunturas limitan los acontecimientos futuros y por qué el cambio se produce en determinados momentos de la historia y no en otros.

La década de 1990 como coyuntura crítica

Es fácil ver por qué los primeros años de la década de 1990 se denominan a menudo coyuntura crítica en la literatura sobre África. Entre 1989 y 1999, casi todos los Estados de África introdujeron elecciones multipartidistas de algún tipo, con la notable excepción de Eritrea, que sigue siendo un Estado unipartidista. Estos cambios fueron impulsados por tres procesos principales:

• En primer lugar, la fuerza de la oposición al régimen autoritario -que siempre había estado presente pero fluctuaba con el tiempo- creció en respuesta al estancamiento político, la mala gestión económica y el cambio generacional.
• En segundo lugar, el declive económico a partir de finales de la década de 1970 socavó la capacidad de los líderes para cooptar a sus rivales y desmovilizar los movimientos sociales críticos, financiar los servicios públicos y las fuerzas de seguridad, y alimentar las redes de patrocinio inclusivas. Así, muchos gobiernos africanos se encontraron cada vez más con que no podían permitirse ni ayudar ni reprimir a sus ciudadanos, lo que socavó el potencial de utilizar la coerción o la cooptación para sostener un gobierno autoritario. Al mismo tiempo, la disminución de los ingresos del Estado hizo que los gobiernos africanos dependieran cada vez más de los préstamos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, lo que provocó una grave crisis de la deuda que facultó a los Estados occidentales para establecer exigentes condiciones económicas y políticas a cambio de su ayuda. La crisis de la deuda es una de las principales causas de la crisis.
• En tercer lugar, el final de la Guerra Fría significó que las prioridades de la política exterior de las principales potencias dejaron de estar dominadas por la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética. A su vez, los donantes extranjeros empezaron a exigir no sólo la liberalización económica sino el cambio de régimen, reteniendo la ayuda para forzar el multipartidismo en Kenia (1992) y Malawi (1993). En estas condiciones, muchos gobiernos decidieron que no tenían otra opción que legalizar a los partidos de la oposición.
Estos efectos geopolíticos posteriores a la Guerra Fría representan el tipo de choque externo que suele aparecer en los relatos de biología evolutiva. Fue genuinamente externo, en el sentido de que los Estados africanos tuvieron poco impacto en el final de la Guerra Fría; y condujo a una remodelación fundamental del paisaje político en el que, en el espacio de unos pocos años, el equilibrio de poder entre los partidos gobernantes y la oposición cambió drásticamente. Sin embargo, es importante recordar que de estos tres procesos, los dos primeros representan los impulsores del cambio a largo plazo, mientras que el tercero es mejor considerarlo como un importante catalizador. Así, aunque no podemos explicar el momento de la transición al multipartidismo sin hacer referencia a los cambios en la comunidad internacional, este factor por sí solo nos dice poco sobre el potencial de una auténtica democratización.

La literatura académica ya ha destacado una serie de coyunturas críticas políticas y económicas significativas que surgieron de este periodo de cambio político. Por ejemplo, en el pasado, algunos autores han argumentado que la reintroducción del multipartidismo desempeñó un profundo papel en la configuración de la trayectoria política del continente porque la celebración repetida de elecciones promueve un proceso de democratización, independientemente de su calidad. Dicho de otro modo, para Lindberg las elecciones no son simplemente un indicio de democracia, sino que desempeñan un importante papel como motor casual de la consolidación democrática. En su formulación inicial, se demuestra que la celebración repetida de elecciones aumenta la calidad de las libertades civiles en un Estado, y que tres elecciones consecutivas representan un umbral especialmente significativo. Aunque posteriormente refinaron este argumento, aceptando que en realidad las elecciones sólo tienen este efecto a partir de un determinado umbral de calidad, sigue comprometido con la conclusión de que al reintroducir las elecciones multipartidistas, la agitación política de principios de los años 90 creó la posibilidad de nuevas reformas democráticas.

Aunque está bien fundamentado desde el punto de vista empírico, el análisis de Lindberg plantea una serie de cuestiones teóricas interesantes y desafiantes. Si los primeros años de la década de 1990 representaron un momento importante en el que las estructuras políticas existentes se debilitaron, permitiendo a los líderes políticos forjar nuevos futuros, ¿por qué sólo algunos Estados africanos cosecharon posteriormente los beneficios económicos y políticos potenciales? En otras palabras, ¿qué explica que algunos Estados se hayan sometido a la «democratización por elecciones» y otros no?

Una de las respuestas defendidas en la literatura sobre la democracia en África es que las tres tendencias expuestas no se aplican por igual en todos los casos. Mientras que algunos Estados contaban con movimientos de la sociedad civil especialmente fuertes, por ejemplo como resultado de la evolución de un gran movimiento sindical, otros habían visto cómo los grupos cívicos eran eviscerados por la violencia autoritaria. A su vez, mientras que algunos gobiernos estaban realmente en bancarrota en la década de 1990, los gobiernos ricos en recursos disponían de un flujo constante de fondos que podían utilizar para pagar a los trabajadores públicos y cooptar a sus rivales. Y aunque los actores internacionales presionaron mucho para forzar las elecciones multipartidistas en algunos países, las preocupaciones geoestratégicas, las alianzas y la falta de influencia hicieron que no lo hicieran en otros. Compárese, por ejemplo, con Benín y Togo. Mientras que el gobierno francés se alegró de exigir la democratización en un Benín con problemas de liquidez -que había intentado distanciarse de la influencia francesa en la década de 1980-, hizo la vista gorda ante la violenta reafirmación del control por parte del general Gnassingbé Eyadéma en un Togo rico en recursos, cuyos líderes políticos se habían casado estratégicamente con la élite francesa. Como resultado, mientras que el tsunami político de principios de la década de 1990 arrasó no sólo con el gobierno beninés, sino también con el sistema político que éste había fundado, en Togo, el presidente Eyadéma pudo conservar el control político, gobernando hasta su muerte en 2005.

El grado en que los tres procesos se desarrollaron en un país determinado determinó el tipo de transición política que se produjo, y esto, a su vez, las perspectivas de democratización. En pocas palabras, cuando el declive económico había sido especialmente grave, la sociedad civil y la oposición estaban unidas y eran poderosas, y los actores internacionales estaban dispuestos a impulsar el cambio, la abrumadora presión a favor de la reforma dio lugar a transiciones desde abajo en las que los gobiernos en funciones fueron apartados del poder en las transiciones, como en Benín y Zambia. Además, estas transiciones eran especialmente propensas a dar lugar a procesos sostenidos de democratización porque dieron lugar a una reforma constitucional más amplia que institucionalizó una protección más eficaz para los partidos de la oposición y estableció nuevos controles y equilibrios sobre el ejecutivo.

Por el contrario, allí donde la oposición era débil y estaba fragmentada, la situación económica era menos desesperada y las potencias extranjeras estaban menos comprometidas, los líderes estaban facultados para realizar sólo el conjunto mínimo de reformas necesarias para mantener la credibilidad nacional e internacional. Precisamente porque estas transiciones desde arriba estaban controladas por el partido en el poder, y en condiciones en las que tenían poco que temer de los rivales internos, no remodelaron las reglas del juego y, por tanto, no crearon las condiciones para obtener rápidos avances democráticos, al menos a corto plazo. Tanzania, en la década de 1990, y Senegal, en un proceso que en realidad comenzó en la década de 1970 bajo el presidente Léopold Sédar Senghor, son ejemplos clásicos de este tipo de transición.

Entre estos dos extremos se encuentra un conjunto de transiciones en las que las fuerzas prodemocráticas fueron incapaces de asegurar el surgimiento de una nueva dispensación democrática, pero los gobiernos también se mostraron incapaces de controlar totalmente el ritmo del cambio. En estos casos de estancamiento, un periodo de bloqueo político se resolvió normalmente de una de estas cuatro maneras: un golpe «correctivo» para forzar la introducción del multipartidismo, que dio lugar a unas elecciones desencadenadas a nivel interno; la aplicación de presión económica y política por parte de los actores internacionales para forzar la mano del gobierno, que dio lugar a unas elecciones desencadenadas a nivel externo; la imposición de una forma de tutela externa en forma de fuerzas de paz y administradores, que generó unas elecciones gestionadas a nivel externo; y un periodo de conversaciones entre los principales partidos internos, que dio lugar a un acuerdo negociado.

No hay espacio aquí para profundizar en todos estos tipos de transiciones (hay algunas informaciones en esta plataforma digital), por lo que nos centraremos aquí en las variedades negociada y desencadenada externamente, ya que son las que tienen las implicaciones más claras para el proyecto democrático. Los ejemplos del primer proceso son escasos en el África subsahariana, en parte porque la debilidad de las instituciones y la historia de la política neopatrimonial disuaden a los líderes de hacer tratos políticos que no confían en cumplir. Sin embargo, cuando se producen transiciones negociadas, tienden a generar acuerdos políticos distintivos, dando lugar a marcos políticos conservadores pero estables. Esto se debe a que el proceso de negociación permite tanto al partido gobernante como a la oposición salvaguardar sus intereses fundamentales, lo que impide las soluciones más radicales que podrían defender los partidarios de la línea dura de ambos bandos, y garantiza que una serie de élites tengan un incentivo para defender el acuerdo.

Este fue claramente el caso de Sudáfrica, donde las prolongadas conversaciones entre el Partido Nacional en el poder y el Congreso Nacional Africano en la oposición condujeron al fin del dominio de la minoría blanca del sistema de apartheid y a la redacción de una nueva constitución que garantizaba los derechos de las minorías y que, con un acuerdo de reparto del poder, aseguraba que ambas partes estarían representadas en el primer gobierno de mayoría. Junto con una serie de otros factores -la concesión de una amnistía a quienes habían cometido abusos bajo el antiguo régimen y la decisión del nuevo presidente, Nelson Mandela, de no sustituir inmediatamente a los altos mandos de las fuerzas de seguridad-, las figuras de ambos partidos tenían buenas razones para apoyar el nuevo sistema. Sin embargo, la misma tendencia a la moderación que mejoró la estabilidad política también limitó el alcance de la transformación económica, porque eliminó políticas como la rápida redistribución de la tierra.

Por el contrario, es probable que el proceso de democratización de los Estados de la categoría de transiciones desencadenadas externamente sea especialmente vulnerable a la subversión en ausencia de un compromiso internacional, porque las fuerzas internas por sí solas resultaron insuficientes para obligar al gobierno a reintroducir el multipartidismo. En consecuencia, las perspectivas de estancamiento de los procesos de reforma democrática son especialmente altas para los Estados de esta categoría. Este fue el caso de Togo, como se ha comentado anteriormente. También ha sido el caso de Malaui y Kenia, países cuyas experiencias bajo el multipartidismo han sido muy diferentes, pero en los que se siguen celebrando elecciones competitivas en contextos que distan mucho de ser plenamente democráticos, lo que da lugar a crisis políticas periódicas en torno a comicios disputados y a períodos de retroceso democrático.

Es importante señalar que hay dos argumentos en juego cuando se trata del tipo de transición que experimenta un país y su probable trayectoria futura. El primero es que el modo de transición es indicativo de la capacidad de los gobiernos para soportar la presión ejercida sobre ellos para que se democraticen. Las transiciones desde abajo tienden a producirse cuando hay una oposición más unida y una sociedad civil más eficaz, dos factores que probablemente constriñan al gobierno en el futuro, limitando el abuso de poder. En otras palabras, el modo de transición es significativo porque señala el equilibrio relativo de poder entre el gobierno y la oposición, que es una de las dinámicas más importantes que configuran las perspectivas de democratización.

La segunda afirmación es que el modo de transición nos indica si las reglas del juego se reconfiguraron a principios de la década de 1990 de forma que encerraron los logros democráticos en el sistema político. Las etapas iniciales de la apertura democrática ofrecen una oportunidad a los titulares autoritarios de intentar moldear las reglas del nuevo sistema multipartidista en su propio interés, pero su poder para hacerlo depende del grado de apoyo local acumulado con el tiempo.

Mientras que los líderes de los partidos gobernantes que experimentaban transiciones desde arriba y transiciones provocadas desde el exterior tenían poder para asegurarse de que seguían beneficiándose de las reglas del juego formales, los que operaban en el contexto de transiciones desde abajo y transiciones negociadas eran más precarios. Esto fue significativo en dos sentidos. En primer lugar, en los Estados francófonos que celebraron conferencias nacionales para acordar una nueva dispensación política, era más probable que estos líderes tuvieran que hacer concesiones de gran alcance en la medida en que las aperturas democráticas estuvieran incorporadas al nuevo marco, aumentando las perspectivas de una mayor liberalización política. En segundo lugar, en los Estados anglófonos en los que la revisión constitucional era mucho menos común, los titulares débiles se vieron a menudo presionados para permitir comisiones electorales más independientes y unos medios de comunicación más libres. Estos cambios normalmente permitieron a los partidos de la oposición asegurarse un punto de apoyo más fuerte dentro del sistema, y establecieron el principio de unas instituciones políticas más independientes (aunque ni mucho menos).

Por lo tanto, tenemos dos buenas razones para pensar que el tipo de transiciones que los países experimentaron a principios de la década de 1990 puede servir de guía útil para su trayectoria democrática posterior.

Transiciones reevaluadas

¿Hasta qué punto la evolución reciente de estos Estados ha confirmado o contradicho este análisis? Es importante recordar que el tipo de dependencia de la trayectoria imaginada dentro de la escuela institucionalista histórica no se basa en la determinación causal. Más bien, se basa en la probabilidad, es decir, ciertos procesos o decisiones hacen que algunos caminos sean más probables que otros, pero no los hacen seguros. De hecho, una serie de factores diferentes pueden desviar a un país o a una institución de una trayectoria prevista. Otras conmociones económicas y políticas tienen la capacidad de actuar como nuevas coyunturas críticas, moldeando las perspectivas de democratización. Del mismo modo, las transferencias de poder y los cambios de liderazgo pueden dar lugar a un nuevo equilibrio de poder entre el gobierno y la oposición, y también pueden llevar al cargo a alguien más o menos dispuesto a proteger los derechos humanos.

Los cambios económicos -como los hallazgos de petróleo, gas y diamantes- también pueden ser significativos a la hora de remodelar el equilibrio de poder, tanto entre los actores nacionales e internacionales, como entre el gobierno y los grupos de la sociedad civil nacional. El mismo efecto puede generarse también por la aparición de nuevos socios económicos dispuestos a prestar apoyo en ausencia de un compromiso con la democracia, como ha sucedido en África en los últimos veinte años con el ascenso de China y, en menor medida, de Brasil, India, Arabia Saudí y Rusia. También está claro que los profundos cambios socioeconómicos pueden reforzar o socavar la importancia estratégica de los sindicatos y grupos afines, alterando radicalmente la capacidad de los grupos de la sociedad civil para exigir responsabilidades a los gobiernos.

El destino de algunos de los países analizados en la sección anterior demuestra lo importante que puede ser este tipo de evolución. Tomemos el ejemplo de Zambia. En cierto modo, el país parece haber seguido la trayectoria prevista de una transición desde abajo. Tras la derrota del Movimiento por la Democracia Multipartidista (MMD) frente al Partido Unido por la Independencia Nacional (UNIP) en 1991, la derrota del MMD frente al Frente Patriótico en las elecciones de 2011 significa que Zambia es ahora uno de los pocos países que han superado la conocida prueba de «dos vueltas» de Huntington (1993) para una democracia consolidada. Sin embargo, a pesar de la capacidad de los partidos de la oposición para ganar el poder, Zambia sigue oscilando entre momentos democratizadores y episodios autoritarios. Este progreso desigual está relacionado, al menos en parte, con las condiciones cambiantes del país en la década de 1990. La victoria del MMD fue tan amplia que pudo surgir como partido dominante por derecho propio, ocupando casi tres cuartas partes de los escaños del parlamento. Al mismo tiempo, una combinación de liberalización económica y recesión económica socavó la influencia estratégica de los sindicatos.

El impacto acumulado de estas tendencias económicas reconfiguró el equilibrio de poder de forma compleja. La relativa debilidad de las estructuras democráticas formales sigue siendo una gran preocupación bajo el sexto presidente del país, Edgar Lungu. Aunque las elecciones siguen siendo muy competitivas, con un margen de victoria para el partido ganador que cae regularmente por debajo del 10%, Lungu ha utilizado su control sobre las fuerzas de seguridad y los tribunales para reprimir a los críticos y conservar el poder. En particular, tras una larga disputa sobre la credibilidad de las elecciones presidenciales de 2016 -que la oposición afirma que fueron amañadas-, el líder del Partido Unido para el Desarrollo Nacional (UPND), Hakainde Hichilema, fue arrestado bajo cargos falsos de traición.

Aunque Zambia demuestra la vulnerabilidad de las trayectorias democráticas a las interrupciones, en los numerosos casos de transición desde abajo las vías previstas en La democracia en África parecen haberse mantenido, al menos en lo que respecta a la calidad general de la democracia. Por ejemplo, la nueva dispensación política creada por la transición desde abajo en Benín ha seguido apoyando un proceso de consolidación democrática. Aunque la política sigue caracterizándose por las redes personales y las consideraciones regionales, las instituciones más importantes siguen siendo respetadas. Esto no se debe a que los fundamentos democráticos del país no hayan sido puestos a prueba, sino a que los líderes que han tratado de consolidar el control en sus propias manos han encontrado finalmente que los costes de la represión son desagradables.

Por ejemplo, los rumores de que el presidente Thomas Boni Yayi (2006-16) esperaba conseguir apoyos para un tercer mandato inconstitucional a mediados de la década de 2010 provocaron la preocupación generalizada de que el país pudiera experimentar una «ruptura hegemónica» al romperse los acuerdos pasados sobre cómo compartir el poder por parte de un presidente decidido a capturar todas las oportunidades económicas y políticas para sí mismo. Este temor parecía estar bien fundado cuando el gobierno propuso una enmienda constitucional que, según afirmaba, fortalecería la democracia al facultar a la comisión electoral, pero que en realidad estaba motivada por una cláusula diferente que habría permitido al presidente presentarse a otros dos mandatos. Sin embargo, en marcado contraste con Uganda y Ruanda, donde los dirigentes pudieron utilizar su mayor control del sistema político y su capacidad de proporcionar estabilidad política en países con un historial de conflictos para aplicar propuestas similares con bastante facilidad, en Benín la iniciativa provocó un «alboroto» y una fuerte acción colectiva en forma de un «movimiento de no tocar mi constitución».

Como en momentos anteriores en los que el nuevo marco jurídico y político de Benín parecía estar amenazado, la desaprobación pública demostró el alto coste de socavar las normas democráticas. Tras los malos resultados del partido en el poder en las elecciones legislativas de 2015, Boni Yayi archivó discretamente la idea de un tercer mandato y dimitió como estaba previsto al año siguiente. Esto no quiere decir que Benín sea una democracia consolidada, ni mucho menos. Bajo el mandato del presidente Boni Yayi, el poder judicial fue frecuentemente manipulado con fines políticos y el ejecutivo abusó a menudo de su considerable poder para perjudicar a los opositores. Sin embargo, los fundamentos económicos y políticos que condujeron a una transición desde abajo siguieron manteniéndose, protegiendo los logros democráticos del país.

La transición desde arriba en Tanzania también ha seguido su camino. El partido gobernante Chama Cha Mapinduzi (CCM) ha seguido dominando el panorama político y, aunque se esperaba ampliamente que el partido de la oposición, Chadema, obtuviera mejores resultados que nunca en las elecciones generales de 2015, la votación presidencial fue finalmente ganada por el candidato del CCM, John Magufuli, con un imponente 58,5% de los votos. El análisis posterior ha sugerido que, aunque Chadema realizó una campaña más eficaz, respaldada por los recursos financieros de su candidato, Edward Lowassa, la ausencia de organizaciones fuertes de la sociedad civil a través de las cuales la oposición pudiera movilizarse, junto con el dominio del CCM de los medios de comunicación y la capacidad de utilizar a los funcionarios y la infraestructura del Estado en apoyo de su campaña, garantizaron que el partido gobernante pudiera controlar una vez más el ritmo y el alcance de la transición política del país.

Además, las acciones posteriores del presidente Magufuli -un autodenominado «outsider» con una inclinación por la política populista- han demostrado la vulnerabilidad de las transiciones desde arriba a la manipulación de las élites. Frente a unos controles y equilibrios relativamente escasos, y una oposición que aún carece de capacidad para resistir eficazmente el control del gobierno, la intolerancia de Magufuli hacia el discrepante y su determinación de imponer por la fuerza ciertas reformas ha conducido a un periodo de retroceso democrático. Los periodistas que critican al presidente han sido detenidos, los propietarios de los medios de comunicación han sido amenazados y a los partidos de la oposición se les ha prohibido celebrar mítines, lo que ha provocado una creciente atmósfera de miedo que, a su vez, ha socavado el espacio político disponible para la oposición.

Las transiciones desencadenadas desde el exterior han seguido un camino similar, como se ha anticipado en la sección anterior. Tanto en Kenia como en Togo, los gobiernos han seguido celebrando elecciones competitivas, pero a menudo en condiciones problemáticas, lo que ha dado lugar a acusaciones de malas prácticas electorales y a prolongadas protestas políticas. En el contexto keniano, los avances democráticos, como la introducción de una nueva constitución que devolvía el poder a la presidencia en 2010, se han visto constantemente socavados por la falta de voluntad política para hacer cumplir las disposiciones clave. Aunque esto podría haber representado una coyuntura crítica, la continuación de las prácticas informales que socavaron el impacto de las nuevas normas sugiere que las primeras esperanzas de una rápida democratización se verán defraudadas, punto al que volveremos más adelante. Al mismo tiempo, las disputas electorales derivadas de la determinación del partido gobernante de conservar el poder a toda costa han socavado la confianza en el proceso democrático y han dado lugar a enfrentamientos feroces y a menudo violentos entre los partidarios de la oposición y las fuerzas de seguridad. En 2017, por ejemplo, la decisión del Tribunal Supremo de que la victoria del presidente Uhuru Kenyatta era ilegal y que las elecciones debían repetirse contribuyó a una prolongada disputa entre los líderes de la oposición y el gobierno que se saldó con unas setenta muertes (según un informe de Human Rights Watch de 2017).

Mientras tanto, en Togo, el presidente Faure Gnassingbé heredó su cargo al morir su padre en 2005 y ha continuado con muchas de las estrategias represivas que han mantenido a su familia en el poder durante más de cincuenta años. Los abusos cometidos bajo su gobierno, y la ausencia de límites en el mandato presidencial, que significa que Gnassingbé puede permanecer en el cargo indefinidamente, provocaron protestas concertadas y la formación de una coalición de oposición de catorce miembros para exigir su dimisión en 2017. Como resultado, Freedom House, el think tank estadounidense y el índice de democracia, clasificaron a Kenia y Togo como sólo «parcialmente libres» desde 2014 hasta 2018.

Por último, la transición negociada más famosa del continente, Sudáfrica, también ha seguido demostrando dos características clave: relativa estabilidad política y compromiso de clase. De hecho, la contradicción entre las esperanzas radicales del movimiento de liberación y el pacto más moderado alcanzado con el capital blanco y las grandes empresas se ha hecho cada vez más evidente. Muchos en la izquierda del partido gobernante esperaban que el presidente Jacob Zuma, que llegó al poder en 2009, fuera más receptivo a sus preocupaciones. En cambio, el «pacto» entre los líderes del Congreso Nacional Africano (CNA) y la élite empresarial se ha hecho más profundo y problemático. Más concretamente, la etapa de Zuma en el cargo cimentó esta relación mediante la creación de nuevos lazos patrimoniales entre los aliados del presidente y las influyentes familias empresariales, como los Gupta. A su vez, esto ha provocado un aumento de las críticas por la falta de una verdadera transformación socioeconómica bajo el CNA.

En este sentido, resulta especialmente revelador que la figura que surgió para desbancar a Zuma y hacerse con la presidencia tanto del partido como del Estado, Cyril Ramaphosa, haya estado profundamente implicada en el actual acuerdo político. Aunque Ramaphosa saltó a la fama como activista antiapartheid y sindicalista, posteriormente aprovechó las oportunidades económicas generadas por la transición al gobierno de la mayoría para ocupar puestos lucrativos, como funciones destacadas en Standard Bank y SAB Miller, así como la presidencia de MTN y del Grupo Bidvest. Al haber acumulado una riqueza estimada en 550 millones de dólares, Ramaphosa tiene un gran interés en bloquear la redistribución económica, aunque haya hecho algunas declaraciones populistas sobre la necesidad de acelerar la reforma agraria.

Sobre la base de estos casos, la experiencia reciente de los Estados africanos parece demostrar el valor que siguen teniendo los marcos institucionalistas históricos que se centran en el modo de transición a la política multipartidista que adoptaron los países a principios de la década de 1990. Sin embargo, el ejemplo de Zambia, junto con los progresos desiguales de Benín, también sirven como un importante recordatorio de que estas vías no están grabadas en piedra y siguen estando sujetas a interrupciones por las nuevas condiciones económicas, los contextos internacionales y los cambios de liderazgo.

Democracia Efectiva en África?

El impacto de la promoción de la democracia
Es difícil determinar el impacto exacto de los esfuerzos de promoción de la democracia debido a la mezcla de complicados factores que contribuyen al cambio político. Aun así, los estudios de casos cualitativos cuidadosamente investigados pueden evaluar la importancia relativa de los donantes occidentales en el proceso de democratización. Uno de estos estudios identificó 18 casos de suspensión de la ayuda en el África subsahariana entre 1990 y 1995 y ninguno al norte del Sahara. Descubrió que sólo en dos de ellos la condicionalidad política supuso claramente una contribución «modesta» o «significativa» a la democratización: Kenia y Malawi, que se analizan más adelante. En el resto, la contribución fue poco clara o estuvo ausente. Algunos autores afirman que de los 25 casos de ayuda políticamente condicionada en África, ocho dieron lugar a la transición a la democracia, lo que constituye un modesto índice de éxito. Sin embargo, su análisis también sugiere que los factores internos son mucho más importantes que los internacionales. Lo que complica aún más los esfuerzos por cuantificar el impacto de la condicionalidad política es el hecho de que un «gran número» de regímenes autoritarios promulgaron preventivamente reformas democráticas específicamente para evitar una suspensión de la ayuda, aunque muchas de esas reformas fueron meramente cosméticas.

Según Freedom House (en su informe de 2012), sólo nueve de los 49 países del África subsahariana, y ninguno del norte de África, podían clasificarse como «democracias electorales libres» en 2012. 4 De esto se puede concluir que 20 años de promoción de la democracia han tenido un impacto poco visible en África, especialmente porque dos de esos nueve habían sido democráticos desde la independencia y los donantes desempeñaron un papel escaso o nulo en las transiciones democráticas de la mayoría de los demás. Con demasiada frecuencia, las «historias de éxito» emergentes se vieron arruinadas por una recaída autoritaria, un golpe militar o la reanudación de la guerra civil.

El primer uso exitoso de la condicionalidad política negativa se produjo en Kenia. Los donantes coordinaron una suspensión conjunta de la nueva ayuda al desarrollo en 1991, que debía durar hasta que el gobierno hubiera llevado a cabo una importante liberalización económica y política. A las pocas semanas, el gobernante autoritario Daniel arap Moi anunció que se enmendaría la constitución para devolver a Kenia a un sistema multipartidista. Sin embargo, la presión de los donantes no fue suficiente para garantizar que las elecciones de 1992 y 1997 fueran razonablemente libres y justas, lo que permitió a Moi permanecer en el poder, ayudado por una oposición dividida. Los donantes socavaron sus propios esfuerzos de promoción de la democracia cuando se conformaron con reformas económicas y políticas menores y con la promesa de que se realizarían más en una fecha posterior. En más de una ocasión, Moi realizó suficientes cambios para que se renovara la ayuda, y luego incumplió sus compromisos de mayor liberalización, lo que acabó provocando nuevas sanciones de los donantes. Sólo en 2002, después de que Moi se retirara, la oposición – alentada por las deserciones masivas del partido gobernante y reunida en torno a un candidato presidencial principal – pudo ganar. En esa etapa del prolongado proceso de democratización, los donantes desempeñaron un papel relativamente menor, aunque pueden haber influido en la decisión de Moi de retirarse.

Malawi destaca como un caso en el que los países occidentales desempeñan inequívocamente un papel muy importante en el proceso de democratización, aunque los actores nacionales también desempeñaron papeles cruciales. En primer lugar, los donantes actuaron de forma concertada y suspendieron la nueva ayuda no humanitaria en 1992, exigiendo la liberalización política. Esto provocó rápidamente una grave crisis económica y debilitó el régimen del «presidente vitalicio» Hastings Kamuzu Banda, que anunció la celebración de un referéndum para determinar si Malawi debía adoptar un sistema multipartidista. Los donantes apoyaron el proceso de referéndum y garantizaron su imparcialidad, lo que supuso una victoria de dos a uno para los defensores del multipartidismo. Al año siguiente, con un apoyo clave de los donantes, unas elecciones generales libres y justas condujeron a la derrota de Banda. Por primera vez, el poder pasó de forma pacífica a un partido de la oposición recién legalizado. Aunque fue un gran y rápido logro, dos décadas después del innovador referéndum, la transición de Malaui a la democracia sigue siendo incompleta y el proceso parece haberse estancado, dejando en su lugar un régimen híbrido.

Quizás se necesite más tiempo para que los países africanos continúen en un lento proceso de democratización. De hecho, las actividades de promoción de la democracia podrían haber contribuido positivamente, especialmente al reforzar los fundamentos estructurales de la democracia. Sin embargo, ese tipo de impacto es aún más difícil de medir que los efectos más inmediatos de la condicionalidad política.

Las dificultades inherentes a la promoción de la democracia
La democratización sigue un camino muy incierto y altamente contingente. Además, los estudiosos coinciden casi unánimemente en que se trata de un proceso principalmente interno, casi imposible de imponer y que depende sobre todo de los actores, las instituciones y las condiciones nacionales. En consecuencia, los esfuerzos eficaces de promoción de la democracia son intrínsecamente muy difíciles de diseñar y aplicar. Sólo una combinación relativamente rara de circunstancias favorece que la presión internacional incline la balanza de fuerzas a favor de una transición a la democracia. Se trata de un fuerte apalancamiento occidental (la vulnerabilidad de los gobiernos a la presión externa) y la vinculación con Occidente (la densidad de los lazos de un país con Estados Unidos, la Unión Europea y las instituciones multilaterales dirigidas por Occidente). Así, es más probable que los países occidentales promuevan la democracia con éxito en los países que dependen en gran medida de la ayuda exterior, aunque no tengan vínculos especialmente estrechos con Occidente. Este nivel de influencia se da con más frecuencia en África que en otras regiones y, desde luego, se da en Malawi y Kenia a principios de los años noventa.

No obstante, existen varios impedimentos importantes para el uso de la condicionalidad política en África. Entre otros desafíos, la condicionalidad política es un instrumento muy poco contundente. Los flujos de ayuda no se activan y desactivan fácilmente, y hacerlo puede ser extremadamente perturbador para los esfuerzos de desarrollo, perjudicando potencialmente a los pobres más que a las élites autoritarias. Incluso si los donantes se ponen de acuerdo para suspender la ayuda de forma conjunta (lo que es necesario para obtener el máximo impacto), es difícil que se pongan de acuerdo sobre las condiciones mínimas necesarias para reanudar la ayuda – especialmente si se requiere una liberalización tanto económica como política – y aún más difícil llegar a un consenso sobre el grado de retroceso que justificaría otra suspensión. Además, los gobernantes autoritarios recalcitrantes de África a menudo han discernido rápidamente cómo promulgar suficientes reformas cosméticas para complacer a los donantes pero sin amenazar su propio mantenimiento en el poder.

Revisor de hechos: Harriete

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Comentario:

Más allá de los déficits democráticos africanos, entre las publicaciones importantes que entran en esta categoría se encuentra el trabajo de Riedl (2014) sobre los orígenes autoritarios de los sistemas de partidos contemporáneos, el argumento de Lindberg (2006) de que la celebración repetida de elecciones promueve la consolidación democrática, y la investigación de LeBas (2013) sobre los factores que permitieron a algunos movimientos de oposición realizar con más éxito la transición a partidos de oposición efectivos.